中國參與國際航空碳減排機制仍面臨挑戰(zhàn)

國際航空溫室氣體排放目前約占全球總排放的1.4%，雖然比重不高，但其增長速度之快不容忽視，國際民航組織(ICAO)的2016年環(huán)境報告指出，到2050年國際航空二氧化碳排放可能會從目前約7億噸增至26億噸左右。由于目前《巴黎協(xié)定》下各國提交的國家自主貢獻(xiàn)大多未考慮國際航空部門，為了有效遏制該部分溫室氣體排放，2016年10月，國際民航組織第39屆大會就建立全球市場機制以減少國際航空二氧化碳排放達(dá)成一致，建立了全球第一個行業(yè)減排市場機制——國際航空全球碳抵消和減排機制(CORSIA)，以實現(xiàn)2020年后國際航空凈排放零增長的目標(biāo)。

從無到有：國際航空碳市場機制談判不易

1944年，52個國家在芝加哥簽署了《國際民航公約》(亦稱“《芝加哥公約》”)，成立了國際民航組織，該組織是聯(lián)合國經(jīng)社理事會下專責(zé)國際民航事務(wù)管理和發(fā)展的機構(gòu)，由大會、理事會和秘書處三大機構(gòu)組成，目前該組織有191個成員國，總部設(shè)立在加拿大蒙特利爾。2007年國際民航組織第36屆大會正式啟動了應(yīng)對氣候變化政治談判進程，大會通過同時承認(rèn)“共區(qū)”原則和“非歧視”原則，并提出要制定一攬子航空減排行動。2009年，國際民航組織召開具有臨時大會性質(zhì)的“國際航空與氣候變化高級別會議”，會議成果文件包括會議宣言和會議主席聲明兩部分，其中會議宣言重申了“共區(qū)”原則和“非歧視”原則，確定了2050年前行業(yè)年均燃效提升2%的中長期目標(biāo)，同時提及要制定更加雄心勃勃的減排目標(biāo)以及建立國際航空減排市場機制。

在此基礎(chǔ)上，2010年國際民航組織第37屆大會期間，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在是否制定絕對量減排目標(biāo)問題上分歧巨大，最終大會通過的決議同時確定了2%的燃效提升目標(biāo)和2020年碳中性增長目標(biāo)。但由于主要發(fā)展中國家認(rèn)為碳中性增長目標(biāo)不可行、侵損其國際航空發(fā)展權(quán)，發(fā)達(dá)國家反對明確發(fā)達(dá)國家要為發(fā)展中國家預(yù)留排放空間的表述，會后包括中國在內(nèi)的主要航空大國均對該目標(biāo)段落提出保留意見。大多數(shù)觀點都認(rèn)為減排目標(biāo)無法僅靠行業(yè)內(nèi)部的行動來實現(xiàn)，相關(guān)替代清潔能源發(fā)展也尚未成熟，所以國際民航組織決定需要建立全球市場機制來幫助完成這一目標(biāo)。

2013年，國際民航組織第38屆大會在經(jīng)過各方激烈交鋒后，啟動了投票機制，通過了A38-18號決議，決定建立國際航空全球市場機制作為實現(xiàn)2020年碳排放零增長的重要手段，并明確要在2016年第39屆大會審議通過相關(guān)方案，2020年起實施。2016年10月，在蒙特利爾召開的國際民航組織第39屆全體大會通過了《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明-氣候變化》和《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明-全球市場措施機制》兩份重要決議，確定了“國際航空碳抵消及減排機制”的實施框架，建立了第一個全球性行業(yè)市場減排機制。

分三階段啟動全球航空減排機制

國際民航組織第39次大會通過的“國際航空全球碳抵消和減排機制”旨在利用市場手段實現(xiàn)到2020年后國際民航二氧化碳排放零增長的目標(biāo)，即從2021年起，國際航空二氧化碳排放較2020年水平的增量部分需通過購買相應(yīng)的減排量予以抵消。該機制分為三個階段實施：試驗階段(2021-2023年)、第一階段(2024-2026年)以及第二階段(2027-2035年)。試驗階段和第一階段各國自愿參加，但發(fā)達(dá)國家應(yīng)率先參與。第二階段，滿足以下條件的國家強制參加：2018年國際航空周轉(zhuǎn)量全球占比超過0.5%的國家或在國際航空周轉(zhuǎn)量排序(由高至低)中累計份額90%以內(nèi)

的國家，最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼發(fā)展中國家和內(nèi)陸發(fā)展中國家等可被豁免。為盡量避免市場扭曲，大會決定國際航空碳抵消和減排機制僅要求參與該機制的國家間的航班實施抵消活動，但所有國家都需要報告相關(guān)數(shù)據(jù)。該抵消機制的履約周期為三年，2021至2023年為第一個周期。理事會將從2022年起每三年對國際航空碳抵消和排放機制的運行情況進行一次審評，審評結(jié)果將作為后續(xù)完善該機制的重要參考。

國際民航組織制定了分階段的責(zé)任分配方案，從最初的按全行業(yè)增排比例分配逐漸過渡到按航空公司個體增排比例分配。2021年至2029年，行業(yè)權(quán)重占100%，即完全按照行業(yè)增速劃分抵消責(zé)任;2030年起，行業(yè)部分的比例將逐漸下降至30%以下，相應(yīng)地，個體部分的比重隨之上升。根據(jù)大會決議，行業(yè)基準(zhǔn)排放量和個體基準(zhǔn)排放量分別為2019年和2020年全球和某航空公司國際航空二氧化碳排放量的平均值。目前相關(guān)工作主要集中在三個方面：監(jiān)測、報告及核查，可用于抵消的排放單位以及中央登記簿。此外，為激勵各國航空公司提前購買減排項目用于2021-2023年的“履約”，國際民航組織還提出要在2018年前組建“臨時項目評估組”(IPAG)對各國申請的減排項目進行評審并基此列出所謂的“正面清單”。

國際航空碳減排市場機制影響深遠(yuǎn)

國際航空減排全球市場機制是首個行業(yè)層面的國際碳市場，具有極強的示范效應(yīng)。在政治層面，該機制是繼《巴黎協(xié)定》后對氣候變化多邊進程的再次有力推動，進一步明確了全球低碳轉(zhuǎn)型的趨勢，有助于凝聚各國合作意愿。在實踐和技術(shù)層面，該機制的建立對于《巴黎協(xié)定》第六條市場機制的談判、區(qū)域間碳市場的聯(lián)接以及探索成本最優(yōu)的全球減排路徑來說是一次重要的嘗試。新機制必將對民航業(yè)和全球應(yīng)對氣候變化進程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

根據(jù)國際民航組織的預(yù)測，未來國際航空燃料消費及相應(yīng)的溫室氣體排放仍將保持快速的增長趨勢。相比于2020年水平，2025年國際航空二氧化碳排放量將增長1.42-1.74億噸，2030年增長2.88-3.76億噸，2035年增長4.43-5.96億噸。結(jié)合IEA(國際能源署)對國際碳價的預(yù)測結(jié)果，為實現(xiàn)2020年后國際航空二氧化碳排放零增長的目標(biāo)，2025年全球航空業(yè)預(yù)計將支出15-62億美元用于抵消排放增長，2030年和2035年這一數(shù)字將分別達(dá)到29-124億美元和53-239億美元。雖然由于參與全球市場機制的國家數(shù)量有限，真正的抵消量和抵消成本將低于上述估算結(jié)果，但可以預(yù)見的是，航空業(yè)為了實現(xiàn)2020年后碳排放零增長目標(biāo)仍需付出高昂的代價。

考慮到發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家國際民航發(fā)展水平的差距，各方最終就分階段的抵消責(zé)任分配方案達(dá)成了一致，即前期根據(jù)行業(yè)平均增速分擔(dān)抵消責(zé)任，2030年后適當(dāng)增加根據(jù)個體增速分擔(dān)責(zé)任的比例。這一安排總體上體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同但有區(qū)別的責(zé)任，但是也不難發(fā)現(xiàn)，由于2021年到2026年不強制各方參與抵消機制，這期間發(fā)展中國家的有限參與將造成納入抵消機制的國際航班數(shù)量較少、行業(yè)增速較低，發(fā)達(dá)國家即使自愿率先參與該機制，實際上需要承擔(dān)的抵消責(zé)任也較少。2027年后，未獲豁免的國家需強制參與抵消機制，僅第一個履約期按行業(yè)增速分擔(dān)抵消責(zé)任，隨后的履約期個體增速的比重迅速提升，由于發(fā)展中國際民航業(yè)務(wù)快速增長的趨勢仍將繼續(xù)保持相當(dāng)長一段時期，2030年后發(fā)展中國家承擔(dān)的抵消責(zé)任激增，考慮到抵消成本，其減少溫室氣體排放的壓力也將顯著增加。

中國應(yīng)做好參與準(zhǔn)備

中國作為民航業(yè)中增長最快的國家之一，也將與2017年啟動全國碳市場，民航業(yè)作為第一階段可能納入的行業(yè)也正在著手啟動相

關(guān)的工作。面臨參與國際和國內(nèi)新市場機制的挑戰(zhàn)，中國民航業(yè)任重道遠(yuǎn)。

為應(yīng)對碳抵消機制對中國民航業(yè)發(fā)展可能產(chǎn)生的影響，國內(nèi)企業(yè)應(yīng)做好全面的風(fēng)險評估和充分的技術(shù)準(zhǔn)備。盡管中國航空企業(yè)在節(jié)能減排和綠色發(fā)展領(lǐng)域做了很多努力，但若要參與國際航空碳抵消和減排機制仍面臨艱巨挑戰(zhàn)，考慮到未來國際碳價的波動，參與該機制可能給航空企業(yè)的運行成本、金融管理乃至長期發(fā)展帶來一定的風(fēng)險和不確定性。航空企業(yè)應(yīng)盡早識別風(fēng)險，熟悉市場機制規(guī)則，加強相關(guān)技術(shù)和人才儲備，不斷提升管理精細(xì)化水平，逐步提高航空替代燃料的使用比例。

中國應(yīng)積極開展碳市場國際合作，促進各方政策溝通，提高中國碳市場的國際認(rèn)可度，為參與國際航空市場機制奠定基礎(chǔ)。根據(jù)國際民航組織的大會決議，所有可用于國際民航碳抵消機制的減排單位都需經(jīng)國際民航組織相關(guān)機構(gòu)的評估。目前，該組織正就評估所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)進行最后的磋商和談判。我國應(yīng)依托國內(nèi)碳市場發(fā)展及參與全球氣候治理的豐富經(jīng)驗，積極參與并影響國際民航組織相關(guān)談判進程，推動碳交易國際合作，提高中國碳市場的影響力，促進政策交流，使中國碳交易產(chǎn)品獲得更廣泛的認(rèn)可，同時推動國內(nèi)碳市場機制的發(fā)展乃至低碳轉(zhuǎn)型。

此外，由于國際航空碳抵消和減排機制采取國家參與、公司履約的形式實施，即是否參與該機制由國家決定，參與該機制后在該國注冊航空公司應(yīng)經(jīng)國家政府向國際民航組織提交有關(guān)數(shù)據(jù)。為此，我國政府如果決定參與該機制，則應(yīng)盡早就我國香港和澳門特別行政區(qū)及臺灣航空企業(yè)有關(guān)數(shù)據(jù)口徑及數(shù)據(jù)報送機制等問題進行研究并提出可行方案。